Toezicht in het onderwijs

Toezicht in het onderwijs

In het onderwijs lijkt het onvermijdelijk dat toezichthouders de leiband nodig hebben van een ondubbelzinnig, wettelijk  toezichthoudend kader. De praktijk tot nu toe heeft uitgewezen dat vrijblijvendheid in het toezicht schering en inslag is. De gevolgen van wanbeleid zijn voor toezichthouders, zo is uit onderzoek *1)  gebleken “zeer beperkt”. Men verwerft gemakkelijk weer nieuwe toezichtfuncties Het falen wordt hen binnen de kring van toezichthouders niet kwalijk genomen omdat men zich formeel  niet verantwoordelijk acht. Het wettelijk aansprakelijk stellen van toezichthouders is moeilijk omdat ze voor informatie te veel  afhankelijk zijn van de bestuurders. Dus is het lastig hen verantwoordelijk te stellen als ze slecht geïnformeerd zijn. Toezichthouders verschuilen zich hier graag achter als het misgaat en wassen hun handen in onschuld zonder hun eigen, kennelijk onmachtige functie echt ter discussie te stellen. Zoals Sheila Sitalsing in een vrij dodelijk commentaar op het geklaag van toezichthouder Jan van Moolen bij Vestia, dat niet naar hem geluisterd is, schreef: “dat hij daarmee kennelijk zijn eigen CFV profileert als deurmat, als een flauwekulinstituut waar jarenlang niemand naar heeft geluisterd neemt hij kennelijk voor lief”.* 2)  De reputatieschade valt voor toezichthouders  erg mee. Zittende toezichthouders halen gemakkelijk collega’s binnen die elders een scheve schaats hebben gereden. De benoeming vindt immers nog vaak  plaats via coöptatie. Zo houdt men elkaar en een vrijblijvend baantjescircuit in stand. Goed toezicht  is de dupe.

Behalve een betere selectie van toezichthouders zoeken deskundigen de oplossing ook in een grotere betrokkenheid van toezichthouders. Dit zou kunnen door over te gaan van het zo geheten two-tierssysteem, waarin bestuur en toezicht organiek gescheiden zijn, naar een one-tier-board waarin zowel bestuurders als onafhankelijke  toezichthouders zitting hebben. Er is dan alleen nog een functionele scheiding binnen één bestuur tussen de bestuurlijke en toezichthoudende rol. De one-tier-board maakt het mogelijk dat toezichthouders dichter op het bestuur zitten en intensiever bij de beleidsontwikkeling betrokken zijn. De vraag daarbij is of die grotere betrokkenheid weer niet gaat ten koste van de noodzakelijke onafhankelijkheid bij de beoordeling en toetsing van het beleid en de nu al tekortschietende contacten met de ondernemingsraden en andere stakeholders. Ook met een duaal model is grotere betrokkenheid, meer verantwoordelijkheid en tegelijkertijd een actiever en onafhankelijk toezicht in theorie mogelijk. Maar hoe bereik je dat?

Men zou kunnen denken aan het meer aansprakelijk stellen van toezichthouders. Toezichthouders kunnen, zoals gezegd,  zich tot nu toe verschuilen achter de achterstand in informatie ten opzichte van de bestuurders. Acht op de tien Nederlanders vinden dat ook de toezichthouders bij falend beleid aansprakelijk moeten kunnen worden gesteld *3). Juridisch is dit echter problematisch. Toezichthouders zelf zoeken het vooral in een gewenste gedragsverandering en een andere waardenoriëntatie. Marius Buiting, directeur van de Nederlandse Vereniging van Toezichthouders in Zorginstellingen zegt het zo: “De stichtingen komen van oudsher voort uit maatschappelijke echelons en waren sterk missie-gedreven. De oude waarden zijn nogal eens onhelder geworden door een overmatige aandacht voor geld en schaalvergroting”. Hij benadrukt het eigen karakter van de organisaties die niet verward moeten worden met bedrijven. De raden van toezicht moeten daar rekening mee houden. Meer dan door juridische aansprakelijkheid zouden mensen moeten worden aangesproken moeten worden op hun gedrag *4)

Als we de alles nog eens op een rijtje zetten krijgen we het volgende beeld. Toezichthouders erkennen binnen het huidige governancemodel hun eigen onmacht maar doen daar  verder weinig mee. Men houdt elkaar in het benoemingsbeleid nog steeds te vaak comfortabel de hand boven het hoofd. Zelfkritiek zoals die van de NVTZ lijkt eerlijk gezegd rijkelijk laat te komen. Men is huiverig voor structurele oplossingen. Een andere waardenoriëntatie is op zich OK, maar men zou zich daarbij vooral eens af moeten vragen hoe het ooit zo ver heeft kunnen komen, dat men in een aantal gevallen de oorspronkelijke waarden zo heeft kunnen negeren. Daarom lijkt aan structurele aanpassingen  niet te ontkomen. Goodijk zegt in De Groene *5) dat een ander type toezichthouder vereist is: professioneel en echt onafhankelijk. Een simpele oplossing zie hij niet maar wellicht moet de overheid er weer dichter op zitten en kan wetgeving excessen voorkomen.

 Het lijkt onbegonnen werk om, gezien het voortdurend falen van het toezicht, de oplossing aan het toezicht zelf over te laten. In het onderwijs zijn de gerezen problemen niet los te zien van de organisatie van de sector. In de eerste plaats moet dan gedacht worden aan de lumpsum financiering. Deze heeft de tot dan toe vanzelfsprekende besteding van het overgrote deel van de onderwijsbudgetten aan het primaire proces op losse schroeven gezet en eigenlijk ook het hele begrip uitgehold. Toezichthouders hebben hierin geen kritische rol van betekenis gespeeld omdat ze onderdeel van het systeem zijn. Het primaire proces zelf is in het toezicht nauwelijks vertegenwoordigd en dat werd in het businessmodel ook wenselijk geacht. Zo kon de aandacht vooral gaan naar de financiering van schaalvergroting, managementsructuren, bouwprojecten en vage onderwijsconcepten onder verwaarlozing en zelfs ontsporing van de primaire taken zoals bij InHolland, Amarantis en noem maar op. Voor wat het zeer omstreden beloningenbeleid voor het management betreft functioneerde het toezicht als aangever.

Daarom zit het onderwijs te springen  om een veel duidelijker wettelijk toezichthoudend kader waaraan toezichthouders zich hebben te houden en waarvoor ze ook verantwoordelijk gesteld kunnen worden.

.

1)      Onderzoek Erasmus school of law (ESL) en het Wetenschappelijk Onderzoeks- en documentatiecentrum (WODC) 2012

2)      De Volkskrant, 6 juli 2012

3)      Onderzoek Marketresponse 2012

4)      De Groene, 5 juli 2012

5)      De Groene, 5 juli 2012