door Hans Duijvestijn

In de afgelopen twintig jaar is geleidelijk in het hele onderwijs de lumpsum ingevoerd. Het begrip lumpsum houdt in dat schoolbesturen vrij zijn in de besteding van het bedrag dat zij jaarlijks voor het verzorgen van onderwijs van de overheid ontvangen. De berekening van dat bedrag is nog gebaseerd op de componenten personeelskosten, materiële kosten en huisvestingskosten, maar het eindbedrag mag door een schoolbestuur naar eigen inzicht besteed worden. Een uitzondering vormen de huisvestingskosten voor basis- en voortgezet onderwijs die nog via de gemeenten lopen.

Waarom werd, nu bijna twintig jaar geleden, overgegaan tot de invoering van de lumpsum? Hoe functioneerde het oude systeem en wat waren daar de nadelen van? Tot 1995 was de financiering van ons onderwijs gebaseerd op een declaratiesysteem. Alle noodzakelijke kosten in het onderwijs werden vergoed, maar de regels daarvoor werden volledig centraal bepaald. Hoewel de politiek uiteindelijk verantwoordelijk was, bepaalden vooral de ambtenaren op het ministerie van Onderwijs wat de scholen wel en niet mochten declareren. Een continue stroom van circulaires van het ministerie stelde de scholen op de hoogte van de nieuwste regels.

Laten we het eens bekijken vanuit de optiek van een onderwijzer die dertig jaar geleden werd benoemd tot schoolhoofd. Hij ontving van het bestuur, dat overigens bestond uit een aantal vrijwilligers, een sleutel met een label waarop HDS (Hoofd Der School) stond. Deze sleutel gaf niet alleen toegang tot het schoolgebouw, maar ook tot het kamertje van het hoofd, waar in een paar archiefkasten de verzamelde regelingen en circulaires van het ministerie te vinden waren. Het kostte heel wat tijd om de regels te doorgronden, maar vervolgens was het volkomen helder waar de school op financieel gebied aan toe was. Zo was er een formule waarmee bepaald kon worden hoeveel voltijds leerkrachten werkzaam mochten zijn. Waren de leerkrachten eenmaal aangesteld, dan zorgde het ministerie voor de hele verdere financiële afhandeling, automatische salarisverhogingen, doorbetaling en vervanging bij ziekte en zelfs het wachtgeld voor degenen die bij daling van het leerlingenaantal moesten afvloeien. Hoewel de vele wijzigingen vanuit het ministerie nog wel eens voor verwarring zorgden, waren de regels voor materiële uitgaven duidelijk, De grootste klacht was echter dat er geen enkele ruimte bestond om aan specifieke behoeften van een school te voldoen. Alle uitgaven moesten passen binnen een strak kader. De wens van schoolbesturen om meer vrijheid te krijgen was duidelijk, maar waarom wilde de overheid de lumpsum invoeren?

De overheid had begrip voor de wens van het onderwijs, maar worstelde zelf met het probleem dat een gevolg was van het gekozen systeem. In feite waren er veel openeindregelingen ontstaan. Het ministerie had moeite om te voorspellen hoe een bepaalde regeling zou uitpakken. Dat was immers afhankelijk van hoeveel scholen er gebruik van maakten. Bleken dat er meer dan verwacht, dan ontstond er een tekort op de begroting. Dat gold tevens voor de personeelskosten: alle risico’s bij salarisverhogingen, ziekteverzuim en werkloosheid lagen bij de overheid.

Zowel overheid als onderwijsbestuurders wilden dus graag af van het oude bekostigingssysteem. Het werd vervangen door de lumpsum. Bij de berekening van de lumpsum wordt nog wel gebruik gemaakt van de oude formules voor de verdeling van het beschikbare budget over de scholen, maar er is één groot verschil: het totaal beschikbare bedrag ligt vast. De scholen hebben nu wel de vrijheid om het totale bedrag naar eigen inzicht te besteden, maar ze lopen ook alle risico’s van loon- en prijsstijgingen, vervangingskosten en zelfs wachtgelden bij werkloosheid. De onderwijsbesturen hebben dus met gejuich een paard van Troje binnengehaald. Parallel aan deze ontwikkeling heeft zich in het onderwijs een fusiegolf voorgedaan. De redenering was dat de grotere verantwoordelijkheid van schoolbesturen een grotere professionaliteit vereiste. Vanuit het ministerie werd een beleid gevoerd dat fusies tussen schoolbesturen stimuleerde.

Laten we terugkeren naar ons schoolhoofd, inmiddels is hij directeur van een aantal schoollocaties binnen een organisatie van zo’n dertig scholen onder een professioneel schoolbestuur dat allang niet meer uit vrijwilligers bestaat. Op het gebied van regelgeving heeft een centraal bestuursbureau de taken van het ministerie heeft overgenomen. Een groot verschil is echter dat hij dat centrale bestuursbureau uit zijn eigen budget moet betalen, ongeveer 5 procent van het budget wordt centraal ingehouden. Stond vroeger duidelijk vast op hoeveel leerkrachten de directeur kon rekenen, nu krijgt hij van het bestuursbureau een jaarbudget toegewezen. Waar dat op gebaseerd is blijft vaag, maar hij kan zelf uitrekenen dat het minder is dan de rekenregels van voor de lumpsum aangaven. Op het gebied van materiële zaken is het er voor de locatiedirecteur niet beter op geworden. Alles moet bij het bestuursbureau worden aangevraagd, maar de regels zijn niet meer transparant zoals in de tijd toen het ministerie het nog voor het zeggen had.

Schoolbesturen beginnen te ontdekken dat ze met de lumpsum het paard van Troje hebben binnengehaald. Helaas worden de nadelen ervan nu afgewenteld op het onderwijs. De schooldirecteur weet allang dat hij met de invoering van de lumpsum niets is opgeschoten. Jazeker, hij en de onder zijn verantwoordelijkheid opererende professionals worden in toenemende mate centraal en top-down ‘geregeerd’ door het eigen stichtingsbestuur en in het verlengde hiervan door de medewerkers van de centrale bestuursbureaus. Het inspirerende schoolhoofd is mede door deze nieuwe leemlagen getransformeerd tot vooral gehoorzaam uitvoerend medewerker wiens eigen mening weinig ter zake doet.